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《北京市水污染防治条例》宣贯专栏第一期
    建立以自然流域为单元,统筹水资源利用和水环境保护的流域管理模式是国际上防治水污染的通行作法,英国的泰晤士河、欧洲的莱茵河、美国的田纳西河和查尔斯河等都是通过流域管理模式成功改善了当地的水环境质量。英国的泰晤士河自工业革命开始后,水质迅速恶化,尽管当地政府从19世纪中叶到20世纪中叶的一百多年间曾采取各种措施,但收效甚微,1960年成立了隶属于英国环保部的泰晤士河水务局,对流域的供水、排水、水文、防洪、旅游开发等活动进行统一规划、监管,到1975年泰晤士河的水污染问题才得以基本解决。在法国,历史上也曾按省管理水资源和水环境问题,但是,随着城市和工业的发展,水资源紧张和水污染严重的问题日益加重,1964年法国颁布了新水法,建立了以自然水文流域为单元的流域管理模式,对水量、水质进行综合管理,逐步实现了社会经济与水资源开发利用、水环境保护的协调发展。
    目前,我国仅在重要江河、湖泊设有流域水资源管理机构,还没有建立统筹水资源管理和水环境保护的流域管理机构,水污染防治工作只是按照行政区域的“属地管理”原则进行管理。这种管理模式从空间上割裂了水的流域特征,造成流域上下游之间、左右岸之间的水污染防治工作不能协调一致。为了弥补现有制度的缺憾,《北京市水污染防治条例》(以下简称《条例》)贯彻流域管理思路,初步构建了流域管理与区域管理相结合的水环境管理体制。
    在规划方面,《条例》明确提出今后北京市要按照流域编制水污染防治规划,第十二条第二款规定:“市水行政主管部门应当会同有关部门,根据水污染防治专项规划,结合水资源开发利用等专业规划,编制潮白河、北运河、永定河、大清河、蓟运河流域综合整治规划,并组织实施”。根据水污染防治规划和水资源开发利用规划编制流域水污染防治规划两点好处,第一,以水污染防治规划和水资源开发利用规划为编制依据,从根本上统筹了水环境保护和水资源管理工作;第二,按照水文单元分别编制流域规划,能够使规划方案更好地满足不同流域的治理需求。
    在管理方面,《条例》提出要逐步建立流域水环境资源区域补偿机制,调动流域上下游协同治理水污染的积极性;同时在水污染物总量控制上,改变了以往按市、区县逐级分解方式,规定先将全市总量控制指标分解到各流域,然后将流域总量控制指标分解到流域范围内的内各区县,最后将区县流域指标分解落实到排污单位,这样每个区县有辖区内各流域的总量控制指标,将其加合起来就是区县的总量控制指标。《条例》第十四条第二款规定:“市环境保护行政主管部门应当会同发展和改革、水行政、农业等行政主管部门,根据本市水污染防治专项规划和水污染防治状况,制定全市及各流域的重点水污染物排放总量控制指标、分解方案和削减计划,报市人民政府批准后实施”。这一规定兼顾了水系的自然属性,使总量控制更具科学性,污染减排更具针对性;同时又将指标落实到行政区域,具有较好的可考核性。
    在项目审批方面,《条例》第十六条第二款规定:“对未完成流域重点水污染物排放总量控制指标的区、县,环境保护行政主管部门应当暂停审批该区、县未达标流域内新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设”。“区域限批”是环保部门遏制污染物总量增长的强有力武器,新的《水污染防治法》已将这一行政管理措施上升为法律制度。《条例》在此基础上按照流域管理的思路增加流域限批的要求,使得限批制度更有针对性,
    此外,《条例》还规定政府可以根据流域水环境状况,增加各流域实施总量控制的重点水污染物种类,第十四条第四款规定:“市人民政府可以根据流域水环境质量的状况,增加流域实施总量控制的重点水污染物种类”。这一规定有利于针对各流域水环境问题的不同采取不同的水污染控制措施。

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